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范英:中国碳市场顶层设计重大问题及建议
2015-09-30 中国科学院院刊 【 【打印】【关闭】

  全文发表于《中国科学院院刊》:

  http://www.bulletin.cas.cn/ch/reader/view_full_html.aspx?file_no=20150409&flag=1

  习近平总书记在联合国会议上正式宣布,作为应对气候变化的重要政策手段,我国将于2017年建成全国碳市场。

  日前,中科院政策所能源与环境政策研究中心主任范英研究员和莫建雷博士合作撰写文章《中国碳市场顶层设计重大问题及建议》,发表于中国科学院院刊。文章系统阐述了我国碳市场产生的背景、潜在的社会经济影响和有效运行的条件,提出六个方面的政策建议:加强配额总量顶层设计,保证经济中长期可持续发展;优化配额分配方案设计,促进区域协调均衡发展;处理好长期结构调整目标与短期保护产业竞争力之间的关系;优化政策组合,推动低碳技术创新;推进能源市场化改革,逐步完善碳市场有效运行条件;加强碳市场与其他能源环境政策之间的协同设计。

  全文如下:

  在国际社会共同应对气候变化的背景下,中国政府积极行动,早在2009年12月哥本哈根世界气候大会上宣布了2020年碳强度下降40-45%的减排目标,并于2014年11月份的《中美气候变化联合声明》中提出了2030年左右碳排放总量达峰目标。在此期间,中国努力探索市场化的减排机制:在政策层面,发改委于2012年颁布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,正式启动自愿减排项目的申报、审定、备案、签发工作流程,公布十四个重点行业温室气体排放核算方法与报告指南,开发建设国家碳交易登记注册系统,并于2014年12月颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》,为全国碳市场建立奠定了基础性工作。在实践层面,我国利用一年时间(2013年6月-2014年6月)先后启动七个碳排放权交易试点,为建立全国碳市场探索积累经验。在由局部试点建设向全国碳市场过渡的关键时期,我们有必要对全国性碳市场顶层设计的一些关键问题进行深入探讨,为建立全国碳市场提供支持。

  1 中国碳市场建立的背景

  中国碳市场的建立有其时代背景和发展的必然。首先从国内来看,中国是世界上最大的温室气体排放国[1-2],也是受气候变化负面影响最大的国家之一。同时中国还是世界上最大的能源消费国、最大的煤炭消费国,国内经济可持续发展面临的资源和环境约束日益凸显,而温室气体减排除了应对全球气候变化,还可以带来节能与环境改善的协同效益。从保持经济社会可持续发展的角度,中国自身有温室气体减排的诉求。从国际环境看,控制温室气体排放应对气候变化的呼声日益强烈,我国面临的国际减排压力日益显著。因此温室气体减排的共识在我国已经基本形成,关键在于采取何种手段实现既定控排目标。

  理论及实践中控制温室气体排放的政策手段有多种,包括行政命令型的手段和基于市场机制的减排手段,二者各有优劣,而我国自身的节能减排经验、当前阶段发展特点及未来发展方向对于碳减排政策工具的选择具有关键影响。十一五期间我国通过行政命令手段为实现节能目标而付出的巨大代价促使我们寻求一种更加灵活、有效的方式来实现中长期的温室气体控制目标[3]。碳交易机制作为一种市场化的减排政策工具,能够通过碳价格信号引导整个经济系统中成本较低的地区、行业及主体优先减排,从而保证在社会整体层面上降低总的减排成本。另外,碳市场能够实现上述功能的一个重要前提是不同主体间减排成本的显著差异,而中国区域间经济发展不平衡,行业间低碳发展水平存在较大差距,减排机会及减排可选方案差异显著,这一特点为中国碳市场提供了巨大的交易潜力和成本降低潜力。同时,根据我国当前发展阶段及未来的改革发展方向,十八届三中全会提出要使市场在我国资源配置中起决定性作用,而通过碳市场机制对减排资源进行优化配置是这一要求的重要体现。另一方面,从国际环境来看,以京都机制为基础,市场化政策机制在温室气体减排的实践中得到广泛应用和推广,碳市场在近年来更是在越来越多国家和地区的减排实践中得到采用,包括欧盟、美国、澳大利亚、新西兰、韩国等[4-5],并取得了积极的进展。这些国际经验对于我国碳市场的建立具有一定的积极影响。

  因此中国碳市场建立是基于我国当前经济社会发展面临的挑战,根据我国自身历史经验、当前阶段发展特点及未来改革发展方向,并结合国际经验做出的必然选择。

  2 碳市场的社会经济影响

  应对气候变化背景下,碳排放空间作为一种稀缺的资源和生产要素,将成为未来经济增长的一种新约束。在碳排放空间(配额总量)确定的条件下,作为碳排放交易的前提,需要首先明确碳排放权的归属,而对这种稀缺资源的初始分配将产生显著的社会财富分配效应。减排成本通过生产过程、产业链和区域贸易经济系统的各个环节,并最终对经济发展及结构调整产生影响。

  2.1 经济中长期可持续发展

  在经济发展与碳排放不能显著脱钩的条件下,碳排放空间即为发展空间,中国作为快速发展的新兴经济体,处于工业化、城市化进程之中,其碳排放仍然存在增长趋势及较大不确定性。这一现实对中国未来碳市场尤其是全国统一碳市场的核心要素-配额总量的合理设定构成了很大的挑战—如果配额总量设定过低,那么将很可能对中国经济的中长期可持续发展形成制约,而如果配额总量设定过高,那么碳市场机制的建立将不会起到优化减排资源配置并遏制碳排放增长的作用,同时造成巨大的制度运行维护成本浪费。根据国内学者相关研究,我国有可能在2030年前后达到碳排放峰值[6-8],但这一预测结果将受很多不确定因素的影响,包括未来经济发展增速、经济结构、产业结构、能源结构、低碳技术发展等[9]。

  目前中国2020年之前的减排目标是以强度目标形式设定的,因此2020年之前碳市场配额的设定可与强度目标相挂钩[10],既能降低单位产出的碳排放量,又给经济增长保留了适当的空间。2020年到2030年之间是中国的碳排放目标由强度目标向绝对总量目标的过渡时期,在此期间经济发展仍然面临一定的不确定性,配额总量的设定面临一定的困难:如果在2020年之后短期内立即进行大力度减排,未来峰值将较早出现,然而碳排放一旦达峰,在此之后碳排放只能平稳递减,这意味着我国碳排放空间天花板的过早出现,间接地为未来碳排放空间设定了偏紧的排放上限,从这一角度看应适当控制前期的减排力度并适度推迟碳排放达峰。但另一方面,如果2020年之后碳排放仍然保持较快增长,接近2030年之前的几年内需要进行大力度减排,而这有可能对2030年之前的经济造成较大冲击,因此从这一角度看我们应提前部署,以使碳排放在2030年平稳达峰,而避免突击达峰。

  2.2 区域协调平衡发展

  区域间经济发展不平衡以及低碳发展水平差异显著是我国当前区域发展的现实状况(如图1所示)。这一点为开展区域间碳交易提供了前提条件,同时也对碳交易条件下如何促进区域均衡发展构成了挑战。

  一方面,碳市场建立之后,碳排放权将成为一种稀缺要素,并进一步衍生出巨大的经济价值(稀缺性租金)。如图2所示,为了将碳排放水平从E’减少到E,全社会需要付出的总体减排成本为ABE’E,然而碳市场引入导致的碳排放空间的稀缺性租金大小为AEOP。很明显,稀缺性租金的大小远远超过为实现减排目标需要付出的直接减排成本,而在不同区域间分配这一稀缺性租金(即区域配额分配)会产生显著的财富分配效应和结构调整效应,因而成为碳市场建立过程中面临的关键、敏感和最有争议的问题。另一方面,碳配额分配一旦完成,碳交易将进一步导致区域间资本、劳动及能源要素的重新布局以及产业转移。碳交易导致的区域间人财物资源的重新分配有可能缩小区域间的发展差距,也有可能进一步拉大这种差距。而最终的效果与区域经济特点、初期区域间碳市场配额分配方式、配额分配标准以及配额收入的返还机制密切相关[11-12]。

  图1我国区域经济发展水平及低碳发展水平比较(2012年)

  图2减排成本与稀缺性租金对比示意图

  2.3 产业竞争力与产业结构调整

  碳市场建立之后形成碳价格,导致碳排放产品或隐含碳产品生产成本(或机会成本)增加,且碳强度越高的产品,成本增加越显著。因此对于满足同样需求的可选商品束,某一商品碳强度越高,其市场竞争力受到碳市场的负面影响就越显著[13]。这种成本增加引起的相对竞争力变化将最终导致部分产品的市场份额减少,甚至被其他替代商品(包括国内替代产品及进口品)淘汰。这一逻辑有两层政策启示:一是对我国国际贸易的影响,二是对我国产业结构的影响。

  出口在我国经济总量中所占的比重仍然较高(2013年约占GDP总量的24.1%),同时出口产品中加工业、制造业、化工及纺织产品等所占比重较大,这些产品中隐含大量的碳排放(包括直接碳排放和间接碳排放)。国内碳市场建立之后,这些出口产品的生产成本相对提高,进而使这些产品在国际市场上的出口竞争力受到负面影响,并进一步影响到该类产品的国内生产及行业就业水平。根据李继峰等(2013)的研究,在与发达国家引入相同水平碳价格的条件下,我国的产业竞争力受损比发达国家更加严重[14]。因而从短期来看碳市场建立有可能对我国部分出口导向型的排放密集行业及其就业造成冲击。然而从中长期来看,碳市场的建立有助于推动我国出口导向型经济结构的调整,因此我们需要对长期经济结构调整目标与短期减排目标进行权衡。

  对于产业结构而言,排放控制政策将增加碳排放密集型行业产品的生产成本,降低其产品竞争力,其部分市场份额将逐渐被低碳产品所替代。碳市场为低碳产品和低碳技术提供了增长空间,因此长期来看将为我国产业结构向绿色低碳方向转型提供新的动力,但是短期内绿色低碳产业能否快速崛起以支撑我国经济平稳快速增长仍然有较大不确定性。因此我国碳市场的建立需要对长期产业结构调整目标与短期保持经济稳定增长目标进行一定权衡。

  2.4 低碳技术创新发展

  碳市场可以从两个维度上降低减排成本:一是在静态维度上通过价格信号引导减排资源在不同区域、不同行业及不同主体间进行交易,使减排成本较低的区域、行业及主体优先减排从而降低当前的减排成本;二是在动态维度上通过碳价格信号的激励作用促进采用低碳技术以降低未来的减排成本。由于气候变化问题的长期性特点,碳市场能否促进低碳技术创新发展对于我国未来中长期减排目标的实现十分关键[15]。理论上,排放权交易机制作为一种市场激励型的政策工具,其形成的碳价格信号能为低碳技术创新与技术扩散提供持续不断的经济激励,使得企业主体自主地进行低碳技术投资[16]。然而现实中碳交易机制对低碳技术发展的影响仍然有待于实证检验。

  特定的机制设计与低碳技术投资密切相关,Mo et al.(2012)的实证研究发现,在EU ETS第二阶段,欧洲电厂的低碳投资显著高于第一阶段,这与第二阶段允许将碳配额储存至下一阶段的机制直接相关。总体而言, EU ETS的已有经验表明,碳交易机制对低碳技术发展的促进作用非常有限,这主要与EU ETS当前较低的碳价格及较大的不确定性有关[17-19]。由于低碳技术投资者的风险厌恶特点以及不确定条件下的期权效应[20],碳市场的不确定性不能为低碳技术投资者提供有效的价格信号激励,从而不利于推动低碳技术研发与扩散投资。另外,低碳技术创新与发展有巨大的外部溢出效应,其创造的社会总价值往往远远大于为投资者个体带来的收益,这也在一定程度上阻碍了低碳技术的创新[21]。因此,碳市场机制需要与其他政策或机制协同作用才能从根本上激励低碳技术创新,实现长期的和更大力度的减排。

  3 我国碳市场有效运行的关键条件

  碳市场作为一种市场化的减排政策工具,其有效运行需要特定的支撑条件,主要包括经济市场条件、法律法规环境以及政策之间的协调统一。

  3.1 市场条件

  碳市场建立后,其有效运行的一个重要前提下是碳价格信号能够在产业链上下游以及不同行业之间进行传导,最终使得各个行业以及同一行业的不同环节之间边际减排成本相等(等于均衡碳价格)。而市场条件不理想或市场化程度不高将导致市场价格信号传导受阻及市场价格扭曲,降低碳市场资源配置效率并增加总体减排成本[22]。因此,整个经济系统的市场化程度直接决定碳市场的效率和效果。

  电力行业是我国最大的温室气体排放部门,但电力市场仍处于市场化改革进程之中,电力上网的调度机制不够灵活,同时电价的形成仍处于政府管控的范畴[23]。在这种条件下,碳市场价格信号不能有效引导高效低碳的电源优先上网,也不能通过生产消费环节之间的成本转移对电力消费端减排形成有效的激励机制,进而使得本来由电力消费端承担的成本相对较低的减排任务被迫转由其他成本较高的主体来完成,增加了边际减排成本,推高了碳市场均衡价格,最终使实现同样减排目标的总体减排成本显著增加。根据李继峰等(2014)的研究,在相同碳排放总量控制目标和覆盖范围假设下,电价管制会导致碳市场价格相对于没有管制条件下升高20-30%,进而使碳市场的成本有效性被明显削弱[24]。因此如何将电力行业纳入我国碳交易体系是我国碳市场建设面临的一个重要挑战。

  为了促进电力消费端减排,我国当前的几个碳交易试点在将发电企业(直接排放)纳入交易体系的同时,还纳入了主要电力消费主体(间接排放)。这一方案是我国当前电力定价机制条件下的权宜之计,一定程度上解决了碳市场价格传导受阻导致碳减排激励覆盖范围不完整的问题。但是这一方案在推向全国碳市场时存在无法回避的问题:首先会导致碳排放的双重核算问题;同时,间接排放的纳入增加了交易体系的主体数量,进而增加了碳市场机制的交易成本(测量、报告及核查(MRV)成本等)[25],降低市场效率。中长期来看,为保证碳市场有效运行,我国需要加快电力行业的市场化改革进程,尽快理顺电价形成机制,使电力价格能够与碳价格有效联动,并充分反映碳排放的真实成本,最终使碳市场机制在我国碳排放最大的行业内真正发挥降低减排成本的作用。

  另外,碳市场的建立及有效运行需以强有力的法律法规约束为基础,具体包括以下几个方面。首先是需要通过气候变化立法确立应对气候变化在我国的战略地位,这是碳市场在我国具有可信性及可行性的基础。其次,需要国家层面出台专门针对全国碳市场顶层设计及实施原则的法律法规,以明确我国碳市场的总体设计方案,各部门及地方在碳市场建设及运行过程中的权责,并指导碳市场细则的制定。再次,由于碳市场机制设计复杂,需要针对各个环节出台具体的法规,如排放监测、报告和核证原则(MRV),配额分配原则,配额交易规则以及配额履约机制及处罚机制等。上述各个层次的法律法规相互补充配合,共同影响碳市场本身的可信性、减排的实际效果以及减排成本的有效性。

  3.2 碳市场与其他能源环境政策的协同

  由于经济-能源-环境-气候系统的整体性和强关联性,对一个子系统的发展目标规划及政策干预需要充分考虑对其他相关子系统的直接和间接影响,将经济可持续发展与应对气候变化、保证能源安全及改善环境质量目标有机结合起来。我国当前的能源环境政策体系中除了为实现碳减排目标而建立的碳市场外,还包括其他政策目标与相应政策工具:节能目标与能效政策,可再生能源目标与可再生能源支持政策,大气污染防治目标及相应的政策措施等。如十二五”期间,我国关于能源、资源环境的约束性指标包括单位GDP的碳排放下降17%,单位GDP能耗下降16%,非化石能源比重提高到11.4%,二氧化硫排放量、COD排放量下降8%,氨氮和氮氧化物排放量下降10%,同时随着雾霾问题的加重,很多地方又进一步把PM2.5作为重要的控制指标。上述每一个政策目标往往伴随着相应的政策措施,由于这些政策的覆盖主体范围存在一定程度的交叉重叠,涉及的市场往往相互关联,因此多个政策目标并非相互独立,政策工具之间也存在一定的互动影响。多个政策工具的交叉并行存在相互促进的协同作用,如能效与节能政策在减少能源消费的同时降低了温室气体排放与污染物排放,可再生能源政策在增加可再生能源供给的同时替代了化石能源,从而间接地减少了温室气体排放和污染物排放,减少大气污染排放的措施也可以减少温室气体排放(如清洁能源汽车推广等)。

  多个政策工具交叉并行也存在相互抵触的风险,甚至有可能导致部分政策工具失灵,并增加政策实施的社会总成本。如图3所示,假设一个经济系统中有六类排放源(A、B、C、D、E和F),每类排放源的减排潜力及减排成本如图所示。在完全市场条件下,如果我们单纯采用碳交易机制来控制碳排放(图3 a),并设定减排目标为OQ,那么在碳市场均衡条件下,碳价格水平为P,社会总的减排成本为A+B+C+D;在第二种情境下(图3 b),我们在引入碳交易机制的同时引入另一种政策工具,如对减排成本较高的排放源E的减排进行补贴,或者对其设定技术标准,从而使得排放源E优先减排,在这种情境下排放源E 同时受到两种政策工具的激励。在总体减排目标保持不变的条件下,新的碳市场均衡价格将降低为P’,同时社会总的减排成本增加为A+B+C+E。因此全社会总的减排目标(或者碳市场的配额)确定后,再引入其他政策工具有可能使有效碳价格水平降低,甚至导致碳市场价格崩溃。例如欧盟碳市场当前碳价格水平较低,对减排及低碳技术发展的促进作用比较有限。造成这一现状的因素很多[26],除了对经济增速的乐观估计导致期初配额总量分配超出经济发展的实际配额需求外,另一个重要原因是近年来对可再生能源发展的政策支持(补贴及绿色证书交易),使可再生能源在温室气体减排中扮演了重要的角色,进而减少了市场对碳配额的需求并降低了碳价格水平[27]。另外,总体碳价格水平的下降,将使得高能耗高排放企业的履约成本降低,对其形成间接补贴,从而不利于长期产业结构调整目标的实现,并降低碳市场的资源配置效率,增加总的社会减排成本。因此虽然2020年之前欧盟的能源气候政策目标中包含了具有强制约束力的碳减排目标和可再生能源发展目标,但2030年的政策目标 中碳减排目标仍具有强制约束力,而可再生能源目标不再具有强制约束力[28]。

  当然现实中混合政策设计有其一定的必要性,如通过引入新的政策工具来克服市场失灵、克服技术发展的外部性以及实现减排目标之外的其他目标等[29]。对于我国而言,首先应加强碳减排目标与其他政策目标之间相互协调,包括经济发展目标、能源发展目标(能效目标及非化石能源发展目标)、环境治理目标,以及碳市场覆盖范围以外的碳减排目标等;在此前提下优化相应政策工具组合,如配额总量、碳税水平、补贴水平等,使得多种政策工具能够协同互补。

 

  图3混合政策工具对碳市场价格水平及总体减排成本的影响示意图

  4 政策建议

  基于我国碳市场的建立背景、潜在经济影响及其有效运行条件,本文对中国碳市场未来建设提出如下建议。

  4.1加强配额总量顶层设计,保证经济中长期可持续发展

  我国碳市场应明确定位为:以服务我国经济向绿色低碳平稳转型为目标,以实现全社会低成本减排为落脚点,碳市场是实现这一目标的制度安排和政策工具。

  我国碳市场配额总量的设定方式应与未来的经济增速及经济结构调整相协调并有效应对未来不确定因素冲击。2020年之前可以通过已有的40-45%强度目标来确定总量目标;2020年到2030年是由强度目标向绝对总量目标的过渡期,在此期间可设定相对偏紧且带有反馈调整机制的柔性总量目标,即在期初根据对未来排放趋势的判断设定相对偏紧的绝对总量目标,同时配套动态碳排放空间(配额总量)事后调整机制—如果未来经济发展遇到重大不确定性事件的冲击,在对期初设定的配额总量重新评估的基础上及时做出适当调整:如果未来实际经济增长显著超出(低于)当前预期,可在严格评估的基础上适当增加(减少)配额总量。而且这种反馈调节机制的启动条件及措施应当明确具体,从而使市场参与者能够对未来的市场趋势进行准确判断。如反馈调节机制的启动条件可以通过碳价格阈值来设定:当某一历史期间内平均碳价格超出设定的阈值水平时即对配额分配总量进行调整;或者根据碳配额分配量与实际历史排放量比较的差值来设定:如当这一差值超过(或低于)某一阈值时,即减少(或增加)未来配额发放量 。同时应注意这种柔性的动态反馈调整机制应以保证我国2030年碳排放达峰为前提。

  4.2 优化配额分配方案设计,促进我国区域协调均衡发展

  中国统一碳市场建立应该与我国区域发展战略和发展目标相协调,使全国碳市场发挥区域生态补偿和减缓区域发展不平衡的作用。建议通过优化碳市场初始配额分配、配额拍卖收入返还机制及其它配套机制等对西部欠发达地区予以一定的补偿。具体来说,若配额分配方式为免费分配,那么可以基于一定的分配基准(充分考虑人均GDP水平、人均收入水平、历史排放水平等特点)调整碳排放空间在不同区域间的分配,以将更多的稀缺性租金分配给西部欠发达地区;而如果采用拍卖方式分配,则可以通过设计拍卖收入的返还机制从而对欠发达地区予以一定的补偿。另外也可以通过对碳市场抵消机制中项目来源地的要求计来实施这种调控,以加强对特定地区的政策支持 。

  4.3 处理好长期结构调整目标与短期保护产业竞争力之间的关系

  碳市场的建立有助于推动我国中长期经济及产业结构调整,然而短期内有可能对我国的重点行业竞争力及出口就业造成一定冲击。考虑到经济平稳转型的要求,全国碳市场建立之初可对出口导向型的排放密集型行业采取一定的保护措施(如配额分配、税收调整等),随着我国绿色低碳产业的发展完善逐步减少直至取消这些措施。

  4.4 优化政策组合,推动低碳技术创新

  低碳技术创新发展是实现我国中长期减排目标的关键。为发挥合理的价格信号对低碳技术的激励作用,建议在传统碳市场机制设计的基础上引入价格稳定机制,从而降低碳价格波动风险,并提高碳价格的总体预期水平。另一方面,目前除节能及能效技术的减排成本有效性较强,其他低碳技术(如风能、太阳能以及CCS技术等)成本仍然较高,支撑低碳技术发展所需的碳价格水平约为30-50欧元/吨 CO2(200-400元/吨CO2)以上[27,30-31]。然而我国目前碳交易试点价格在20-70元/吨 CO2,平均约为40元/吨 CO2。由于短期内支撑低碳技术发展所需的碳价格远远超出了我国当前碳试点的碳价水平,为充分促进低碳技术创新发展,我国建立碳市场的同时还应采取额外的低碳技术创新发展支持政策,如低碳技术研发补贴、投资补贴、低碳产品价格补贴、技术标准、产品标准等。这种混合政策机制能够在推动低碳技术发展同时避免碳市场对我国整体宏观经济短期的负面冲击。

  4.5 推进能源市场化改革,逐步完善碳市场有效运行条件

  碳市场有效运行对经济系统尤其是能源市场的市场化程度要求较高。由于电力市场化改革的复杂性,短期内我国电力市场化改革很难一步到位。在当前的市场条件下,可采取一定的权宜措施(如将间接排放纳入交易体系)以提高碳市场的运行效率;中长期内则需进一步推进我国能源领域尤其是电力市场化改革,使得碳市场与能源市场有效联动,推动从生产到消费整个链条上的低成本减排。

  4.6 加强碳市场与其他能源环境政策之间的协同设计

  多种政策工具并行,既存在相互促进的协同作用,也存在相互抵触的风险,甚至可能导致部分政策工具失灵,并增加政策实施的社会总成本。实践中应加强碳市场与能效及节能政策、可再生能源发展政策、环境保护政策之间的协同性与互补性设计,降低政策冲突,避免政策失灵。也只有这样,碳市场才能有效运行,并发挥降低全社会减排成本的作用。


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